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韓永領:解析政務大數據
作者:中國制造業博覽 更新時間:2015年04月09日


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“大數據”已經是熱點很高的詞,無論是IT產業、商業、政府、制造業等都在談論。3月1日,貴州省在北京舉行了“貴州·北京大數據產業發展推介會”,宣布了貴州必須緊緊抓住重大戰略機遇,在全國率先推進大數據產業發展。今年兩會期間,中央電視臺加大了對大數據分析在新聞報道中的應用力度,在每天的“新聞聯播”中專門安排專題欄目《兩會解碼——兩會大數據》,使用大數據對當天最熱話題做深度分析。百度公司利用大數據對春運人群流向進行可視化分析,助力春運。廣州市等多個地方部門先后出臺了一些大數據的行動計劃或實施方案。眾多從事大數據的公司提供全球范圍的實時數據挖掘、多維度的數據對比、深度的大眾思想分析以及極富創造性、直觀易懂的可視化呈現服務。李克強總理在今年的政府工作報告中也強調要在大數據等方面趕超先進,引領未來產業發展。目前,雖然國家尚未出臺國家層面的大數據戰略規劃,但大數據的應用與發展已經可以認為上升到國家層面的戰略行動。
政府在大數據戰略行動中不僅僅扮演者積極推動的角色,更為重要的是政府已成為大數據的采集、所有、應用和主管的主體。
為了與社會普遍產生、使用的大數據加以區分,更加有效地推動政府部門大數據的應用,本文特將政府所擁有和使用的大數據區分為政務大數據和公共大數據兩類。其中,政務大數據定義為:通過行政手段依法獲取、并用于政務活動的大數據。其他大數據為公共大數據。

一、政務大數據的特性

大數據是指不用隨機采樣分析(即抽樣調查)方法,而是將所有能采集到的數據集中來處理,增進我們認識世界的方法。一般大數據的特點可以歸納為4個V: Volume(數據量大),Velocity(數據產生速度高),Variety(數據多樣性),Value(數據是有價值的)。針對政務大數據,除了以上共同特性以外,還具有一些獨特的特性:
1.真實性。政務大數據是在依法行政的許可下采集的,任何被采集對象有義務如實地填報各項調查數據,因此數據要求是真實準確的,并具有法律效用。
2.原始性。政務大數據不論是一次采集還是多次采集,均直接來源于企業、家庭或個人,都是最為原始可靠的數據采集。
3.完整性。政府部門為了完成一項或幾項工作開展數據采集工作,采集的目的和采集的范圍都是非常明確的,不可能因為數據采集缺失而影響工作,必須努力保證所采集數據對于該項工作的完成是完整的。
4.公正性。政務數據采集所涉及到的社會組織或個人,都必須履行義務接受采集,沒有任何組織或個人可以隨意拒絕,如國家開展的經濟普查和人口普查。另外需要保證數據的安全性,非行政授權不可使用政務數據,不可以超范圍使用政務數據。
5.可持續性。政務數據可以根據業務需要定時、定期采集,如社保信息等。也可以根據需要經授權后隨時獲取,確保業務的持續性。
6.可處理性。政務數據是政府部門為了履行行政職能而采集的,數據的內在關系是明確的,數據結構是合理的,肯定是可以和便于機器自動處理的。
7.可開放性。政務數據是政務部門在依法行政下獲取的,政務數據屬于人民,任何機構或組織和個人不得據為私有,在確保國家安全、組織或個人的隱私與利益不受侵害的前提下,可以依法開放。任何機構、組織或個人也有權向相關部門提出獲得和使用數據的申請。

二、政務大數據在政務活動中的應用

1.政務大數據用于科學決策。政府是國家進行行政管理的機構,行政決策是法律賦予的職責。決策的對錯、決策的質量和實施的效率如何,決定著一個國家的興衰成敗和人民大眾的安危禍福。有資料稱:“新中國建立以來,在大約2萬多億元的總投資中,因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”。“七五”到“八五”期間,我國投資決策重大失誤率在30%以上,資金浪費及經濟損失大約在4000億元-5000億元。由此可見,在正確的決策機制下按照科學發展觀做出正確的決策是多么的重要。正確的決策一定是建立在對事物的正確認知和掌握事物的內在的規律基礎之上,而政務大數據政務大數據的首要用途無疑是用于決策,高效的決策是建立在對對象的客觀全面了解基礎之上的,大數據的應用恰當地為此提供了重要支持。政府部門是非常習慣用數據作為決策的基礎,但是在應用大數據之前,由于種種客觀條件的限制,所采用的數據基本上都是通過統計分析或抽樣調查得出的。抽樣樣本選擇和樣本數量的風險決定了抽樣結論,在我國人口眾多、經濟發展不均衡等等客觀原因決定了小樣本抽樣的結論存在著一定的局限性,另外,傳統的方法大多數集中在單一數據,沒有充分發揮跨界跨領域數據融合所帶來的信息價值,往往也不能真實地從系統的角度反應事物的真相。而大數據在決策中的應用可以使決策者比以往更加容易掌握事物的真相和更加把控事物內在的規律,從而最大限度地避免抽樣調查的這些天然弊病。可以說,將大數據應用于決策是助力政府部門更好地踐行科學發展觀最佳利器。
北京市信訪矛盾分析研究中心以“信訪數據深度挖掘與決策支持系統”等三個系統建成了全國首個信訪與社會矛盾綜合研究工作平臺,利用數據挖掘技術對相關信息進行分析,為政府部門提供準確、快速的決策支持,及時解決民生問題,北京全市信訪總量已經連續四年保持下降趨勢。北京還定期發布社會矛盾指數,以此來衡量社會矛盾的激烈程度和發展趨勢。
2.政務大數據用于精細化管理。政府部門作為社會的行政管理機構肩負著社會管理的職能,用精細化管理替代以往的粗放式管理是社會各界對政府部門的普遍要求。所謂精細化管理要求各項管理工作要在時間與空間上做到精確定位、細化目標、精益求精、細化考核。精細化管理基礎是用具體、明確的量化標準取代籠統、模糊的管理要求,把抽象的戰略、決策,轉化為具體的、明確的工作目標和考核標準。政府管理部門已經掌握了海量的管理數據,采用大數據技術開展數據驅動的社會管理,通過政府的各項職能程序化、標準化、數據化,實現社會管理從粗放式向精細化的轉變。北京市東城區創建的“萬米網格化管理平臺”就是精細化管理的成功案例。
3. 政務大數據用于精準化社會服務。習近平同志在一次講話中提出要:“從群眾最關心、最迫切的問題入手,著力解決關系群眾切身利益的問題,解決群眾身邊的不正之風問題,把改進作風成效落實到基層,真正讓群眾受益,努力取得人民群眾滿意的實效”。為了落實習近平同志的指示,首先要做的是及時地知道并精確定位什么是群眾最關心和最迫切的問題,政務大數據是解決這個問題最有力、最有效的工具。通過政務大數據的分析,政府部門可以深入了解大到整個社會、小到一個家庭甚至是某個人對公共服務的需求,并提供個性化的精準性服務。同時,利用政務大數據可以更加準確地了解和掌握社情及輿情,能夠準確地預見事物的發展態勢及規律,使政府部門能夠提供精確、高效、及時、周到和個性化的服務,促進國家和社會的發展,提高人民生活的快樂指數。政府部門在利用政務大數據推進信息惠民的同時更要引導社會力量使用公共大數據全面開展專業化、多元化、個性化的服務,形成優勢互補、多元參與、開放競爭的發展格局。

三、政府做好應用政務大數據的準備了嗎?

政務大數據對于政府來說作用是十分明顯的,運用政務大數據可以深入了解以往我們無法了解的事物的真諦、不好預測和不好把握的規律,可以幫助我們更好地落實科學發展觀,更好地依法行政和更好地為社會服務。要想更好地運用大數據需要具備一些什么條件呢?
1、大數據的思維。大數據不僅是一種應用性很強的工具,更是一種重要的思維方法。簡單地說,大數據思維就是將傳統的思維方法轉變到以大數據為基礎,以大數據分析為手段的數據驅動思維方法,即以大數據來認識事物、把握事務。另外,大數據也是一種系統思維觀,要求我們在數據證據的基礎上觀大局,大數據的思維要求我們認識大數據、認可大數據、使用大數據,按大數據揭示的事物發展的規律辦事。
2、大數據的系統。大數據技術的戰略意義不在于掌握龐大的數據信息,而在于在大數據思維的指導下,利用能夠處理大數據的系統對大數據進行專業化分析處理,實現大數據的戰略意義。大數據的思維除了帶來思維方式的轉變,還必然帶來工作方式和工作流程的轉變,現有的電子政務系統顯然不能適應大數據的應用。大數據不僅是一種應用,同時也是一項很重要的技術,涉及到數據采集技術、數據挖掘技術、數據可視化技術、相應的軟件技術,以及機器學習、統計分析等相關的學科知識。因此,要按照處理大數據的需要對已有電子政務系統拓展定位,建立能夠更高效、更高速處理大數據的電子政務系統就成為迫在眉睫的工作。
3、大數據的建立。在大數據時代,大數據成為工作的基礎,大數據的建立也隨之成為重要的核心工作。稱為大數據的數據,數據量要足夠的“大”,采集是關鍵。“依法采集”是政府部門數據采集的天然優勢,能夠變成數據的事物越來越多,能夠用數據描述的事物也越來越多,政務部門要按照大數據思維的需要,重新設計工作流程,獲取必需的數據,包括文字、數字、視頻、音頻等多種數據。以往政府部門采集數據一般都是各行其是,不但給被采集者帶來重復采集的麻煩,而且容易產生由于采集口徑不同、采集時間不同、更新頻率不同等原因造成的數據不一致,數據打架。在大數據時代,對數據的要求越來越高、越來越嚴格,對政府部門的數據采集工作也提出了新的、更高的要求,“統籌規劃、統一標準、規范采集、共享共用”就顯得尤為重要。除了政府部門依法采集的大數據之外,社會機構和企業、尤其是互聯網上有無限多的大數據,政府部門應將其視為重要的大數據資源,學會從社會獲得更大量的大數據作為補充,甚至是直接向社會定期或按需購買大數據服務。
4、大數據的共享。政府部門擁有的數據不僅是關系到國計民生,更是涉及到社會機構或個人的隱私,甚至關系到國家安全。因此,大數據的采集、保存、使用、共享等都必須置于嚴格的制度管理之下,不允許出現任何差錯。由于采用大數據技術,更多的部門、更多的工作會更加迫切要求數據共享,應以“數據共享為原則、不共享為例外”的原則加快制定更加嚴格的數據共享的有關規定,促進政府部門之間、政府和社會實現充分的數據共享。
5、大數據的人才。大數據的應用具有很強的專業性,不僅要求對政務工作熟知、對大數據的分析處理熟悉、又要求掌握較高的計算機應用水平,是具有很高水平的復合型人才方可擔當的崗位。這樣的復合型人才奇缺,要抓緊選擇合適的公務員重點培養,有關大學也應開設相關的專業或課程,培養出大數據時代的合格公務員或專業技術人員。
6、大數據的開放。在大數據時代,數據不僅僅是資源,更可以創造價值,政務數據是一個具有巨大潛力、尚未開發的巨大資源。2013年八國首腦在愛爾蘭峰會上簽署《開放數據憲章》,各國分別制定開放數據行動方案,主動承諾逐步開放政務數據資源,圍繞民生,關注用戶需求。我國《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來,有力地推進了政務信息公開工作,有了政務信息公開的實踐經驗,在我國數據開放是指日可待,國家十二個部委最近發布的《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》的附件中也明確提出促進政務數據開放。將政務信息資源作為社會公共資源和公共創新資料向社會開放,有助于建設開放透明的政府,有助于建設一個更加強大、更好滿足社會需求、激勵創新和蓬勃發展的社會。“數據的價值產生于使用”,使用越多價值越大,政務數據開放給社會使用就要在最大的范圍、產生最大的社會效益和經濟效益。隨著政府透明度的不斷增加,社會各界對政府部門擁有的政務數據的需求日益增強,強烈要求能夠盡早地開放政務數據資源,政府部門有責任開放一切可以開放的政務數據供社會使用。作為社會公共資源的政務數據,本質上是屬于人民的,人民是政務數據的唯一主人,應該回歸人民。政務數據的開放應該效仿政務信息公開的做法,確定“數據開放為原則、不開放為例外”的原則,做到確保國家安全、確保企業和個人隱私不受侵犯的前提條件下的有序開放,同時做好政務數據使用的服務和監管工作。北京政務數據資源網(www.bjdata.gov.cn)等一批政務數據資源網在政務數據公開方面已經做出了很好的嘗試和表率,各級政府部門要轉變觀念,根除數據壟斷,讓政務數據來自社會,回饋社會,服務社會,創造更大的價值。
7、大數據的安全。隨著政府部門政務大數據的建立,幾乎社會和個人的一切都和大數據息息相關,確保涉及到企業、個人數據信息、關系國家安全和國計民生數據信息的不受侵犯和不被非法使用是政府部門的職責。政務大數據應用必然帶來一些新的、需要考慮的安全性問題,傳統的單純性安全防護對大數據而言顯然是不夠的,大數據的防護必須更具有戰略性和結構性。

四、總結

在大數據時代,大數據絕不僅僅是一種工具,而是重要的資源,同時也是戰略、是文化,它正在發展為一種新的學科。無論是智慧政府還是智慧城市,智慧來源于數據,只有處理了數據、產生了信息,才能出智慧。當今的世界,在物理世界之上是數據構成的世界,一切物質與社會關系都可以用數據來表示,人是各種相關數據的總和,社會是通過數據互聯來構成的。目前,越來越多的政府部門認識到了政務大數據的重要性,都在嘗試“用大數據來決策”、“用大數據來管理”、“用大數據來服務”,涌現了一批既務實管用、又令人耳目一新的做法和應用。實踐證明大數據必將有效地助力政府職能的轉變,促進服務性政府的快速建立,特別在公共決策科學化、公共管理精細化和公共服務精準化發揮前所未有的作用。
政務大數據的應用必定會給政府部門的工作帶來前所未有的挑戰,也會帶來前所未有的便捷、成就和轉變。愿更多的人關心政務大數據、研究政務大數據、使用政務大數據。

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